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“农家乐”如何才能真正“乐”起来

字号+作者: 来源: 2016-06-02 15:03 我要评论() 收藏成功收藏本文

“农家乐”、“农业观光园”、“农庄”等,大多是以设施农用地名义,在集体土地上从事的旅游、休闲、住宿、餐饮'...

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    “农家乐”、“农业观光园”、“农庄”等,大多是以设施农用地名义,在集体土地上从事的旅游、休闲、住宿、餐饮、娱乐等带有经营性性质的用地项目(以下简称“农家乐”),目前已经发展成为农村经济转型升级的重要途径。国土资源管理部门该如何引导项目用地,助力农村经济发展转型升级,本期特邀业内人士,结合相关调研从多个方面分析“农家乐”用地存在的问题和原因,并给出建议。
 
    现状:政策不一致造成监管混乱
 
    传统的“农家乐”刚开始是利用农村住宅,从事餐饮,住宿等商业服务,其面积不过几百平方米;随着农村经济的不断发展,“农家乐”也随之发展壮大,相继出现了规模较大的利用耕地、鱼塘、海涂等各种架空建设的“农家乐”,其面积一般在几亩左右;现在又兴起了规模较大的以“设施农用地”名义备案(批准)的,集农业、旅游观光、休闲娱乐等为一体的综合用地项目,其面积有几十亩,甚至几百上千亩。
 
    从笔者参与调研的浙江省有关市县的十个设施农用地项目来看,用地面积都在百亩以上,均不同程度存在从事旅游、休闲、住宿、餐饮、娱乐等带有经营性的用地问题,但基本上没有破坏耕作层,有的利用集装箱拼装成活动房、有的架空后用木头做成小木屋,还有的直接在农业大棚内办起“农家乐”。
 
    调研发现,当前设施农用地项目大都面临着用地合理,但不合法的尴尬。由于单一的农业经济难以实现农村农民脱贫致富,各级政府努力探索寻求新的农村经济发展模式,2015年的中央农村工作会议和一号文件都提出要把产业链、价值链等现代产业组织方式引入农业。鼓励农户搞多种经营,延长产业链条,不仅种植农作物(第一产业),而且从事农产品加工(第二产业)与流通、销售农产品及其加工产品(第三产业),以获得更多的增值价值,为农业和农村的可持续发展、农民增收开辟光明前景。如今,上述“六次产业”已成为新常态下现代农业发展的方向。
 
    但目前的情况是,国家的土地政策尚未作出相应的调整,而地方政府和产业主体已经积极响应这一政策,不少地方政府还引进外资发展“六次产业”,主要是以商业为主的“农家乐”项目。因没有相应的用地政策,设施农用地自然成为其应对用地政策的首选,问题是“六次产业”或“农家乐”往往会出现占用和破坏耕作层的情况,按照现行的土地管理法律法规,应当属于改变土地用途的违法行为。这类土地违法行为,特别是不破坏耕作层的“农家乐”,在保持土地原状的情况下,实现土地价值产出的最大化,其合理性是显而易见的,但违法也是事实。
 
    同时,上述用地还存在管理混乱、执法困难的情况。对合理不合法的设施农业用地项目,如有人举报其在农用地上从事旅游、娱乐等违法行为的,国土资源管理部门就犯难了,因为设施农业用地项目和“农家乐”一般都是连在一起的,其违法事实的认定非常困难,而这样的违法行为因当地政府的支持,有的便不了了之,极易引发群众不满。
 
    此外,政策的不一致,让基层执法更加尴尬。以笔者所在的浙江省为例,根据《浙江省实施〈土地管理法〉办法》(以下简称《办法》)第三十三条的规定,从事种植业、养殖业需要搭建临时建筑的应当依法办理临时用地许可。然而《浙江省国土资源厅浙江省农业厅关于进一步支持设施农业发展的通知》(浙土资发〔2015〕9号)(以下称9号文件)却将其改为设施农用地备案管理。从严格依法行政的角度上看,从事种植业、养殖业需要搭建临时建筑的应当优先适用《办法》,而不应执行9号文件,因为9号文件的效力明显低于《办法》。但如果按照《办法》进行查处,那么所有已备案的其他设施农用地项目也要查处,因为同样也没有取得相应的临时用地许可,执法者面临是否要执法的尴尬选择。
 
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    分析:备案制和临时用地都不是最优选项
 
    从调研的情况看,“农家乐”按照占用的土地性质可分为占用集体建设用地和占用集体农用地两种。因法律没有对占用集体建设用地的“农家乐”进行规制,所以根据“法无禁止皆可为”的原则,在集体建设用地上从事带有经营性性质的“农家乐”,一般不作为土地违法行为来处理。而在集体农用地上从事带有经营性质的“农家乐”,因其项目符合当前农村经济发展的需要,并具有现实的合理性,尤其是以设施农用地名义批准实施的“农家乐”项目更是关注的重点。
 
    该不该纳入建设用地管理?
 
    如果将“农家乐”纳入建设用地管理,按照《土地管理法》的规定,一般要将土地征收为国有后,再行办理国有建设用地手续,但由于“农家乐”的用地面积较大,并且占用的大多数土地是农用地,因受土地利用总体规划和用地指标等限制,基本上难以实现审批,所以该方案不具有可操作性。
 
    一般情况下“农家乐”将会随着设施农用地项目的结束而停止运行,而采用架空技术的“农家乐”用地是很容易恢复土地原状的,所以从这些方面看,“农家乐”用地具有很强的临时用地特性,只是在使用的期限上要更长一些,而这样的项目一旦结束后,只要能够确保土地能够恢复原状,实现土地利用总体规划的原用途,是符合土地管理目的的,但问题是这些都要在法律制度上加以解决。
 
    用地性质和属性怎么确定?
 
    《土地管理法》没有对设施农用地作出相关规定,《土地利用现状分类标准》(GB/T2010-2007)将设施农用地归类为“其他土地”,从中可以看出设施农用地的特殊性,因此从目前的《土地管理法》上看,设施农用地既没有纳入农用地,也没有作为建设用地进行管理。《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号)(以下称127号文件)是将设施农用地纳入农用地管理,而浙江省的《办法》将其纳入临时用地管理,两份文件的核心意见都是设施农用地要符合土地利用总体规划。
 
    另外,设施农用地项目从事农业旅游观光、采摘等活动较为普遍,甚至有的旅游观光项目成为主营收入。根据《土地管理法》的规定,从事旅游经营应属建设用地范畴,但并不能简单地将其纳入建设用地进行管理,因为设施农用地具有农业用地和建设用地的双重属性。现实中,一些设施农用地项目中利用架空技术并没有破坏耕作层,实现了对地表空间的拓展和再利用,并非传统意义上的占用土地或改变土地的用途。
 
    备案管理行不行得通?
 
    首先,从部、省两级部门先后出台的文件可以看出对设施农用地项目进行行政管理的必要性。其次,从对备案的程序和条件的设置中可以看出,设施农用地项目的备案就相当于行政审批(或许可)。只要设施农用地项目通过备案就可以建设,反之则不然,但问题是没有备案的设施农用地项目怎么办?所以,加快和完善设施农用地法律制度势在必行。
 
    按临时用地管理可行吗?
 
    当前的临时用地许可制度存在以下问题:一是“永久性建筑物”概念模糊。建筑物是否永久只是时间的概念,区别永久性建筑物很难。二是临时用地的法律责任规定不合理。临时用地管理的重点是用途管制和到期后恢复土地原状,但现行的临时用地法律责任是“责令交还土地,处以罚款”,这显然不能实现临时用地到期后恢复土地原状的行政管理目的。三是管理混乱。临时用地到期后,由于土地权利人不想恢复土地原状(因为改为建设用地会带来更大的利益),如果行政机关监管缺失(重审批轻监管),最终就会导致临时用地到期后没有依法及时恢复土地原状。
 
    综上,笔者认为,“六次产业”是农村经济发展的必然选择,是现实农业现代化,农业工业化的有效途径,而“六次产业”中必然少不了设施农用地和“农家乐”用地,而这样的用地具有现实的合理性,只要耕作层不被破坏,是符合土地管理目的的。出现的设施农用地和“农家乐”合理不合法的现象主要是法律制度不完善所至,应当在法律制度上作出相应的调整,以适应当前社会发展的需要。从以上的分析可以看出,破解设施农用地问题的关键,就是如何合理合法解决其经营性用地的问题。
 
    建议:完善法律法规单独设立许可
 
    首先,要严格依法行政,停止执行设施农用地备案制度,为设施农用地项目办理临时用地手续。其次,要在法律制度上进行改革和完善,为设施农用地单独设立行政许可,以适应社会发展的需要。
 
    当前,《物权法》已对地上、地表及地下的建设用地使用权作出了明确规定,应根据其制定在地上设立建设用地使用权的实施办法,以解决设施农用地中的“农家乐”项目用地问题,并以协议方式将地上建设用地使用权出让(或租赁)给设施农用地的业主使用,可解决其合法用地的问题。
 
    同时,各地应当根据土地利用总体规划和农业发展规划科学制定设施农用地发展规划和年度计划,并将合理利用土地、不占或少占耕地作为制定设施农用地发展规划的基本原则。要明确设施农用地的申请条件和期限:一是符合设施农用地项目发展规划;二是用地申请者经土地权利人(所有权人和使用权人)同意,并签订设施农用地使用协议,协议应当包括总用地规模和配套经营性设施用地规模、期限、土地复垦及违约责任等内容。设施农用地项目一般投入较大、周期较长,一般要三至五年,所以,许可期限一般要五年或十年较合适,如果不够还可以再延长。
 
    此外,必须加强对设施农用地批后监管。要防止设施农用地项目未批先建、改变土地用途。对于违法行为要依法追究当事人的违法责任。
 
    (作者单位:浙江省温州市国土资源局)
 
    来源:土地观察
 
    

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